恒口示范区创新扁平化管理模式破解“小马拉大车”难题

通讯员 江德益 刘兵 杨莹

恒口示范区辖96个村（社区），22.63万人，总面积382平方公里。2017年安康市将恒口由原单一的示范区确定为试验区、示范区双轨运行，实行示范区、试验区、恒口镇三位一体市直管的管理体制，恒口镇也是省委省政府确定的陕西省镇级小城市综合改革试验区。恒口示范区党工委管委会直面示范试验新的功能定位，坚持以加强党的全面领导为统领，以行政体制改革为基础，以治理体系和治理能力现代化为导向，以推进机构职能优化协同高效为着力点，积极推行大部制、扁平化、聘用制管理体制改革创新，破解了全区小马拉大车的难题，提高了全区的工作效率和行政效率，推动了全区的高质量发展。

管理体制上小马拉大车的困境

恒口示范区在成为三位一体示范区后，虽然履行县级的经济社会管理权，但在体制上还存在着职能体系不完善，干部队伍薄弱，行政主体资格不具备，选人用人渠道不畅通；在领导职数、干部配备方面低于其他县区，示范区领导既当指挥员也当战斗员；在与上级的对接工作上存在一个局应对上级十几个部门的现象；在城建、民生、生态等工作上因人口多、社会管理乏力欠账较多；传统的镇政府职能与经济发展要求不同步等，都掣肘了恒口的全面发展。为此，恒口示范区不足400名的干部，既要管理96个村（社区），又要在推进城镇化的同时加速经济发展，创新管理体制就成为恒口发展必须直面的事。在这种大背景下，恒口示范区探索创新了大部制、扁平化、聘用制管理体制，实现了行政效能最大化，服务群众精细化目标。

创新大部制、扁平化、聘用制管理体制的做法

推行大部制，提高行政效能。坚持精简、统一、效能原则，探索大部制行政管理体制改革。一是严控领导职数，推行交叉任职。示范区党工委委员与恒口镇党委委员交叉任职6名，党工委、管委会领导职数9名，恒口镇科级领导核定6名，管委会核定科级领导职数54名。集约精简的领导岗位设置，职数配备既符合区镇融合、功能互补的三位一体运行机制，又实现了低成本、高效率的行政管理目标。经过精减后，恒口示范区科级以上领导职数、内设机构数量和人员编制仅为一般县区的30%，行政成本、三公经费开支仅为一般县区30%。二是精简内设机构，提高行政效率。恒口的大部制，从改革之初就是砍编制、减机构，是刀刃向内的自我改革，是在行政层级上做减法，在社会服务质量上做加法。全区综合设置正科级行政机构14个、直属事业单位5个，将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项都归结到一个部门管理，最大限度地避免职能交叉、政出多门、多头管理。编制细化了部门权利清单、责任清单。通过归并职能，成立了项目前期攻坚、招商引资、文旅产业等工作专班，以机构+专班管委会+公司等形式，构建起大经济大招商大建设体系，避免条块分割、人员僵化、职能交叉等弊端。通过大部制改革，一方面优化了职能分工，减少了管理层级，形成了精简、高效的行政管理架构，另一方面通过机构整合，流程精确再造，最大限度精简办事程序，减少办事环节，缩短办理时限，提升了为群众办实事的效能。

优化职能职责，推行全员聘用。面对示范区小马拉大车困境，恒口充分发挥试验示范政策叠加优势和先行先试探路作用，建立编制循环池管理，实行总量控制、全员聘用管理模式，打破干部行政事业、编制内外身份界限，对321名编制内人员和104名自主招聘人员，统一按企业化理念实施无差别的人力资源管理，实行全员聘用，在薪酬、晋升上完全享受同等待遇，破除编制羁绊，变身份管理为岗位管理，科学合理定岗定责，推行一人多岗、一岗多责，同时建立差异化考核评价和奖励惩戒机制，实现目标考核与评人、选人、用人的有机结合，激活干部人才队伍一池春水。

推行扁平化管理，提升治理水平。恒口示范区面对人多面广，无镇级内设机构的实际，启动农村农业工作片区负责制，按照地缘村情、发展基础、就近原则，将全区96个村（社区）划分为10个片区，建立直管村社、分片服务的片区工作链，探索实践区级领导联片，工作部门包村，党员干部驻村管理体制，实行多管合一，把责任夯实，让信息传递更快，政府公共服务触角更灵敏，形成了一条最短的指挥链。让片区领导、包联部门和驻村干部，直接负责所辖片区党的建设，乡村振兴、生态环保、信访维稳、产业发展等多方面的工作。推行示范区干部直管到村下沉服务，区村干部区域协同、一线作战，打通为民服务最后一公里。全面推行社会治理网格化，实行片区、村居、网格、社会工作者网格化社会治理联动。创造性落实321基层社会治理机制，借助互联网和智能化手段，依托区村两级综治中心平台，建立畅通有效的网格信息收集、流转、处置、反馈体系，推进智能化+网格化基层治理全覆盖。恒口示范区的片区工作链制，捋出了权责利相统一的管理运行方式，让区村两级干部责任更明晰，工作抓得更实。

实行严评实考，激发内生动力。一是统筹人员管理。按照淡化身份、全员聘用思路，统筹使用各类编制资源，实行编制分类管理、人员统筹使用。二是强化效能建设。坚持用制度管人，用制度管事，切实提高各项工作的制度化、规范化水平。按照工作职能、标准、流程、时限、责任五明确的原则，对机关各项规章制度进行修订完善，对工作职能分工、制度规范、工作流程进行全面优化。创新实践部门年度目标公开承诺制，紧盯确定的任务目标、紧盯重点工程项目、紧盯改革发展关键措施落实，实行时间倒排、任务倒逼、责任倒查，弘扬亲自、立刻、马上工作作风，以大干快干苦干的劲头全面完成各项工作任务。三是实行绩效考核。加快推进薪酬制度改革，制定了干部员工绩效考核系列办法以及示范区薪酬制度管理办法，建立了差异化考核评价和奖励惩戒机制，配套完善聘用制人员管理相关制度，有效推进绩效管理和人事管理有效衔接，促进用人制度科学化、履行职责契约化、考核考评标准化、薪酬分配绩效化，实现目标考核与评人、选人、用人的有机结合，以绩效考核倒逼党员干部适应小政府、大服务工作需求，实现了改革出思路、创新出经验、实干出成绩的效果。

大部制、扁平化、聘用制管理体制的成效

恒口示范区通过不断从机制上创新，在全区推行大部制、扁平化、聘用制改革后，镇的体制弥补了区的行政主体缺失、区的机制则在经济和其他领域体现出高效、灵活的优势，这个曾经的西北第一镇再现繁华，城镇加快跑动，城乡协同发展，经济日益活跃。截止2021年底，全年固定资产投资达到47.2亿元，规上工业增加值增速12.9%；限额以上消费品零售总额增长14%；一般预算收入完成6000万元，同比增长13.6%；城乡居民人均可支配收入分别达到24182元和21748元；城市化率达到54%。恒口成功创建国家外贸转型升级基地，脱贫攻坚全面胜利，综合实力稳步提升，产业发展质效并进，城乡面貌日新月异，生态建设成效显著，民生福祉持续增进，迈入建设社会主义现代化的新征程。