地方政府融资平台转型与发展

吕昌武在汉中市金融发展大会暨绿色金融论坛上演讲。 本报记者 刘俊强 摄

一、政策背景

依据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

在财政和债务的强监管背景下，地方政府融资平台传统依赖于政府信用背书进行融资的路径被彻底隔离，地方政府融资平台市场化转型势在必行。

二、转型思路

总体方向：

发挥地方政府融资平台的政治体制优势，依托区域的城镇化和产业化资源，建立现代企业制度，秉承经营城市的理念，成为具备市场化融资承载能力的合格市场主体。

1、理顺平台与政府的关系，建立地方政府对平台的常态化资本金补充机制，确保平台的持续经营发展；平台盈利后地方财政通过国有资产经营收益增强地方财政实力，进而形成平台与地方财政互哺的良性循环。

2、依托区域的城镇化和产业化资源，政府融资平台市场化转型很大一部分取决于政府层面推动的“资源化”转型。作为拥有大量政府性资源的国有企业，必须把平台公司转型放到国企改革中整体考虑。

3、建立现代企业制度，构建股东会、董事会、监事会、高管层“三会一层”的公司治理结构，并匹配与绩效考核挂钩的薪酬激励措施，激发平台经营活力。

4、秉承经营城市的理念，通过市场机制对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地）与人力作用资本（如路桥、水电气等市政基础设施和公共服务设施）及相关延利资本（如路桥冠名权、广告设置使用权）等进行重组，最大限度地盘活存量。

目标画像：

构建“一级母体+二级股份制经营板块+三级专业化功能子板块”的大型国有独资的投资控股集团。从而实现“增加资产规模、提升造血能力、拓宽融资渠道、完善制治理结构”的转型发展目标，实现“产城结合”和“产融结合”。

具体路径：

1、基本原则。即市县统筹原则，建议通过内部股权划转方式将各地市下辖县区符合条件的平台公司纳入市级城投公司管理，形成系统合力。

2、实施步骤。对融资平台存量债务和资产进行甄别分类、明确债务类别和资产类型，发布公告称公司不再承担政府融资功能，为平台公司市场化转型减轻负担；构建常态化的政府融资平台公司资本金补充机制，地方政府作为投资人积极履行投资人义务，充实政府融资平台公司资本实力，降低政府融资平台公司资产负债水平；政府将经营性资产通过市场化方式注入平台公司，提升平台公司资产质量；引入外部实业投资人在二级股份制经营板块或三级专业化功能板块进行混合所有制改革，借助外部市场化主体的经营团队和运营理念，合作运营城市的经营性资源，实现政府融资平台公司的自身造血，进而将政府融资平台公司打造成为市场化的城市运营商。

三、金资实践探索

融资平台转型是在财政和债务强监管下的倒逼下产生的，其市场化转型的核心是解决存量债务和增量发展的问题，考虑融资平台的外部性特征，表象看融资平台转型发展现在面临的最大问题是债务问题，但是穿透来看实质是资产的问题。

陕西金资通过实践探索总结为以下三种方式：不良资产收购重组、市场化法治化债转股、私募股权并购重组基金。

（吕昌武 陕西金融资产管理股份有限公司业务总监。本文系记者根据录音整理，有删减。）